摘 要
人才跨国迁徙已经成为世界趋势。中国引进国外智力出现了入出境外国人规模下降，在华居留和工作外国人人数极少等新形势，面临着技术移民观念尚未完全建立、发展规划欠缺、体制机制制度不完善等新挑战。加大引进国外智力力度，需要积极探索技术移民事业。探索技术移民事业，要认真规划技术移民工作格局，健全技术移民管理体制，推动政府部门技术移民治理的法治化和服务化。
中国引进国外智力深受国际移民影响。实现引进国外智力全面协调可持续发展必须正视面临的一系列国际移民问题。解决好这些问题，将发挥国际移民后发国家优势，最大化国外智力在国家发展中的作用，乘势而为，助力中国梦的实现。否则，将重走一些国家在国际移民方面的覆辙，作为有限。总的来说，中国引进国外智力面临以下九方面技术移民和法制建设的挑战。
（一）对技术移民的认识度不高，思想观念陈旧成为影响技术移民发展的重要障碍。
技术移民会遇到作为人的一切问题，还会遇到因为国际迁徙而面临的特有问题。（1）需要加深和澄清一些关于技术移民的不深刻和不清晰认识。外国人不等同于国际移民，出入境管理不等同于国际移民管理，来华人员服务管理不等同于融入管理，临时居留不等同于永久居留，归化不等同于不忠诚。（2）需要统筹处理和解决有关技术移民的问题，不宜就问题解决问题，交通警察各管一段。审批外国人工作许可证的可能不负责查处非法工作，审批外国人入境可能不甄别申请人是否保留中国国籍或户籍以及管理入境后居留，招生外国留学生的基本不管学习以外事务，服务管理本国公民的不考虑国际移民是否有类似需要。（3）技术移民管理中的中国特色和国际共性并重。进一步熟悉世界技术移民流动的共有规律，掌握国际社会治理技术移民的通行规则，洞悉其他国家和地区规范技术移民的成功经验和失败教训，把握行之有效的技术移民法律制度的本质和内容。
（二）有关技术移民的整体谋划不足，很少系统和长远地考虑如何发挥技术移民在国家发展中的作用。
技术移民的本质是人才跨国流动，涉及跨国流动各个环节，与任何一个市场要素的跨国流动密不可分。（1）中国目前没有制定关于技术移民的规划或者规划纲要，需要加强技术移民事业的总体布局、工作思路和实践路径的顶层设计。（2）中国在一些规划或者规划纲要中提及了有关技术移民事务，但是不是从技术移民而是从本领域事务入手，并且相互之间呼应和互动较少。（3）中国没有一家政府部门专司技术移民事务，但是却有20多家部门事实上管理着有关技术移民事务。2012年9月发布的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》由25个部级部门联合发布。涉及技术移民的部门，在履行主要职责方面有缺位、错位现象，工作布局时限于自身所辖事务，对必要的相关事务考虑较少。工作重心放在解决和处理问题，对防范和消除问题关注不多。
（三）有关技术移民的工作统筹协调不够，需要下更大决心突破利益固化藩篱，推动（技术移民）管理体制的发展。
目前，在技术移民领域存在着的多套工作统筹协调机制。公安部牵头建立了外国人管理工作部际协调机制、境外来华人员服务管理工作机制，教育部、民政部、外交部、国务院侨办等也分别牵头建立了多部门参与的相关工作机制。一些地方政府建立了外国人管理工作厅际、市际协调机制。然而，这些工作统筹协调机制限于外国人管理服务或者服务管理的某一方面，相互之间没有实现有机统一和整合。每一个协调机制也未能完全发挥应有作用，存在着协作能力不足、资源浪费等问题。
（四）有关技术移民的工作手段和能力不足，提供的服务管理与国家发展需要和（技术移民）需求存在很大差距。
一些部门和人员在处理有关技术移民事务时，重审批、轻监管，重打击、轻防范，重行政手段、轻经济和社会手段，重眼前、轻长远，重实践、轻理论。由于有关技术移民的工作手段创新不够，工作能力还显不足，某种程度上出现了工作手段和能力与工作目标背离。希望通过规范出境入境管理，促进对外交往和对外开放，却依然保留着一些明显繁琐的程序和过高的申请条件。希望为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利，却使中国技术类永久居留资格成为世界上最难申请成功的永久居留资格。认同海外侨胞是引资引智和维护和促进祖国统一的无可替代的主力，却没有切实解决他们面临的身份和回国不便问题。倡导中国在在国际事务中应当有自己的责任和担当，却未能在难民国际事务上发挥更大作用。明白外籍劳工和外籍新娘对中国的利与弊，却没有能从根本上实现有序高效管理外籍劳工和外籍新娘。清楚做好有关技术移民工作需要理论指导，很多部门和人员给予了学术界大力支持和帮助，在此表示衷心的感谢，但是也有些部门没有给予必要的涵养和支持。
（五）有关技术移民的工作媒介落后，没有充分发挥现代科学技术对有关技术移民工作的引领作用。
一些有关技术移民部门的工作媒介局限于现场申请、发送通知，使用中文，很少运用日益普及的互联网和社交网站等新媒介，以及几乎不使用外文，使用了较为完善行政管理内部系统，却很少花气力开发与利益相关者有关的外部系统。检索有关技术移民的部门的官网，很少见到除办事流程、工作动态、部门公告以外的信息，几乎见不到英文版的内容，更难见到其他外文版本的内容。有关技术移民的部门官网很少设置检索功能和公布咨询热线电话，也不公布详细的统计数据和已经完成的调研报告。落后的技术移民工作的媒介，从管理者而不是从受众角度设计的官网，很难发挥现代科学技术对有关技术移民工作的引领作用，乃至远离习惯于互联网和社交网站等新媒介的技术移民，不利于与技术移民沟通和互动，并影响工作效率的提高。
（六）有关管理人员的技术移民专业水平不够，习惯于外国人管理或者出入境管理，对技术移民管理陌生。
努力推进有关技术移民事业科学发展离不开有关干部的技术移民专业化。不重视甚至忽视有关干部技术移民专业化建设的情况并不鲜见。一些有关技术移民部门的干部，认识相关世情、国情、技术移民不透，掌握技术移民、移民国家、少数族裔、侨民、融入、国际化移民制度等专业知识不足，把握其他国家和地区的有关技术移民工作及其政策法律情况不深，缺少推进技术移民事业的能力和动力。
（七）认识外籍华人、海外华侨不透，将其分别等同于其他外国人和其他中国公民。
华人华侨在实现中国繁荣富强、传播中华优秀文化、促进中外交流合作、推进祖国和平统一大业等方面发挥着重要而独特的作用。目前，约53%的中国外国人永久居留证签发给外籍华人，70%的中国外商投资企业由海外华商创办， 60%的中国实际利用外资总额来自海外华人，94%的入选“千人计划”者是华人华侨。德国、法国、英国、意大利等欧洲发达国家在处理国际移民问题时，对本国裔外国人或者前殖民地国家公民均采取了有别与其他外国人的政策。日本、韩国、土耳其、中国台湾地区等亚洲发达国家和地区在处理国际移民问题时，都对本国裔或者本民族外国人采取了优惠的倾斜性政策。需要认真思考外籍华人与其他外国人的不同，海外华侨与其他中国公民的不同，寻找既满足海外侨胞需求有符合国家发展大局的华人华侨政策。
（八）技术移民法在形式和内容存在许多司空见惯但是迫切需要解决的问题
以世界主要发达国家和地区技术移民法为参照，中国技术移民法在形式和内容方面存在许多司空见惯但是迫切需要解决的问题。由于中国技术移民法源于多处而且法律位阶低，便产生了法律冲突、权威和统一、公开和透明、适时和可操作等五个形式方面的问题，从而导致权威性不够，法律冲突严重、适应性差、不便于实施、公开透明度不够等问题，影响实施效果。
由于我国对技术移民法在引进外国人才工作的地位和作用的理解和把握有偏差，中国技术移民法不仅在法制建设总体思路和引进外国人才行政管理宏观方面，而且在外国人在中国就业、外国专家在中国工作、外国人在中国永久居留、在华留学生四个微观方面，存在着很多内容方面的问题。从法制建设总体思路角度看，中国目前的技术移民法是以政府行政管理而非规范市场为主要指导思想。不恰当地将行政管理手段当成了立法目的，为管理而管理。忽视独立工作签证和独立技术移民。政府管理以行政许可为主，重在资格审批，简单粗放。没有建立雇主担保或提名制度，缺少对用人单位责任的规定。从行政管理角度来看，外国人工作许可管理和外国人来华事务管理不统一。
外国人在中国就业方面，思路比较陈旧，以限制外国人就业市场准入和政府主管部门审批为主。外国人就业许可证书、就业证和居留证三证分立，增加聘雇和工作成本和影响市场活力。不允许独立申请，导致无工作邀请的外国人来华通道不畅。现有制度不足以保障本国公民工作权和确保外国人技能。工作签证家属不允许就业，难以保证外国人在中国稳定工作。不认可外国职业资格证书，增加外国人进入我国劳动力市场的难度。外国专家在中国工作方面，外国专家与近似概念界限不明确，混淆了外国专家在中国工作与外国人在中国就业的关系。不允许外国专家长期在华工作。非常规和定向集中申报。从形式而不是实质上审核用人单位聘雇外国专家申请。
外国人在中国永久居留是外国人才在中国工作的出口之一，但是忽视独立技术移民，申请条件苛刻，严重缩小申请人范围。政府主管部门一般性审核申请，带有较强的主管倾向。以职位为基础评估申请人能力，内涵空泛，容易引导外国人才分布于重点机构、高校和企事业单位。不允许外国技工申请永久居留。就在华留学生而言，我国视其为中外文化交流的桥梁和使者，不是中国急需人才的重要储备，没有赋予留学生在读期间和毕业后在华工作权，和建立学生签证转换工作签证制度。
（九）技术移民法研究不深和不广，技术移民法研究队伍堪忧
学界在国际移民、国际移民政策方面已经取得了越来越多的成就，比较而言，在技术移民法方面的研究成果有待丰富和深化。我国从法律视角研究国际移民的国家级项目空缺，省部级项目很少，论著的数量和质量也有限。很多技术移民法基础理论问题尚未被理清，已经开展的基础理论研究可以进行的更深入和全面。专项技术移民法律制度的研究还远未跟上经济和社会发展的需要。由于各种原因，现有技术移民法研究和国际移民实践、政府国际移民管理的结合远远不够。关注技术移民法研究的人员很多，但是全身心投入者少。相关学科对技术移民法的研究日渐重视，但是与技术移民法学科的结合程度有待拓展。
对策：积极探索技术移民事业加大引进国外智力力度
随着中国的迅猛发展，中国面临的外国专家，乃至华侨华人、侨民、难民、非常规移民等国际移民方面的问题越来越多和越来复杂。解决这些问题，无论是法学、社会学、人类学、历史学、民族学等单一学科，外国专家、公安部门、侨务部门、民政部门、外交部门等单一部门的力量都很难胜任。技术移民事业应运而生。技术移民事业是党和国家坚持和扩大对外开放，吸引人才和资金，维护非传统安全，增进国际流动人员融合，保障国际流动人员合法权益的一项综合事业。当技术移民成为一种事业以后，便有了完善的组织机构、法律、规章制度、人员责任等，从而使其具有组织的严密性，活动的系统性，人员的规范性，评价的制度性，时间的秩序性等。
探索技术移民事业，要认真规划和大力发展，形成多维立体全方位持久性的国内外工作格局。引进国外智力工作要根据不同种类、不同国家人才情况和我国国家战略需要，确定长远和当前的目标和重点，采取具有整体效应和带动作用的方式方法，不仅便利和促进人员跨国迁徙，又服务国家内外战略需要。
探索技术移民事业，要改革和完善现有的出入境、外国人、侨务、外国专家、外国工作人员的管理体制。探索建立技术移民管理职能相对集中的新模式。合并外国专家和外国人就业主管部门，统一负责管理外国人才在中国工作，提高引进外国人才的效率。
探索技术移民事业，要推动政府部门技术移民治理的法治化和服务化，遵循十八届三中全会关于全面深化改革，十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大部署，按照国家治理体系和治理能力建设基本方向及建设法治型和服务型政府的要求，以国际人才市场为导向，探索调动并利用各方面资源和积极性，切实加大引进外国人才力度。研究制定和完善技术移民方面的法律，强化涉外法律服务，维护外国公民在我国的正当权益。适当放开外国人申请中国永久居留。健全外国人诉求表达、纠纷化解、利益协调等权益保障机制。注重扶持、帮助和回馈侨胞，引导侨胞结合我国发展战略发展自身事业。加大技术移民方面的公共服务投入和体系建设，认真落实积极引进海外人才政策。疏通社会力量为技术移民服务的渠道。促进外国人与我国公民和谐相处和共同发展。将外国人管理纳入网格化管理和自愿者服务体系。
探索技术移民事业，要实现工作思路的创新，从出入境向国际迁徙的转变，从来华外国人、出国中国人向国际移民的转变，从规范国际移民某领域、某环节向规范国际移民各方面、各环节的转变。这些工作思路的创新会引发观念变革、制度调整、利益划分的阵痛。虽然技术移民事业在中国还未正式提出，是一项超前的新事物，但是从国际视野看，技术移民事业已经有了上百年历史。中国探索技术移民事业面临的问题和调整，或多或少在其他国家都曾经出现过，有许多成功经验和失败教训值得学习和汲取。
探索技术移民事业，要树立起发展中国技术移民事业的自信。制定政策法律和建立完善制度，是解决技术移民事业发展过程面临问题的技术层面问题，并不困难。困难的是如何树立起对中国道路成功和中国文化海纳百川的自信，对把握和遵循国际移民规律的自信，对洞悉和运用国际移民法律制度的自信。解决引进国外智力和国际移民问题的自信心不强，影响了国际移民方面的制度和体制创新，也迟缓和僵化了一些相关政策和法律的出台。
国外智力是国际移民的重要组成部分。延揽优秀人才已经成为世界潮流，不可阻挡和逆转。中国的改革发展比任何时候都需要加大引进国外智力的力度。中国引进国外智力处于出入境人次占全国人口比例极低，外国人入出境中国徘徊不前等严峻的国际移民环境，面临着认识度不高、整体谋划不足，技术移民法严重落后等国际移民和法制建设方面的挑战。积极探索技术移民事业，有利于营造引进国外智力的优质环境，加大引进国外智力力度。
本文选自《中国国际移民报告（2015）》，主编：中国与全球化智库（CCG）主任王辉耀，社会科学文献出版社
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